Restauration collective et gouvernance

L’alimentation est l’affaire de tous, et la gouvernance est une nécessité pour pouvoir mener à bien un projet, une action publique qui implique une multitude d'acteurs et de compétences. Il s’agit en effet de donner de la cohérence à l’intervention des autorités publiques, mais aussi de favoriser la participation des acteurs et des citoyens à la définition d'un projet alimentaire local. La question de la gouvernance se pose pour les projets de restauration collective, et plus largement pour les Projets Alimentaires Territoriaux (PAT), prévus dans la loi d’avenir pour l’agriculture et l’alimentation de 2014 et qui « visent à rapprocher les producteurs, les transformateurs, les distributeurs, les collectivités territoriales et les consommateurs et à développer l'agriculture sur les territoires et la qualité de l'alimentation ».

La participation des acteurs de l’agriculture et de l’alimentation à tout projet ou politique alimentaire est d’autant plus importante que les compétences des collectivités en matière de restauration collective, en matière agricole, environnementale, sociale, économique… sont éclatées entre différents échelons administratifs. Outre que l’alimentation dépend de plusieurs politiques publiques (agriculture, restauration collective, action sociale…), c’est un secteur économique qui déborde largement les cadres administratifs existant. Ce secteur rassemble des acteurs privées (agriculteurs, transformateurs, grossistes, distributeurs, sociétés privées de restaurations, associations de consommateurs, associations agro-environnementales…) et leurs représentants (chambre d’agriculture, chambre de commerce et d’industrie, syndicats, organisations de producteurs, associations). Mais aussi des acteurs publics (élus et agents de collectivités, agents des établissements publics, enseignants, services de l’Etat en charge des contrôles sanitaires, de la répression des fraudes…). Au-delà de leur fonction intrinsèque, tous ces acteurs ont un rôle à jouer dans un projet alimentaire incluant la restauration collective, que ce soit pour apporter une aide technique ou réglementaire, encadrer les enfants et les adolescents lors du repas, sensibiliser, informer, animer… D’où la nécessité d’une coordination des actions et des acteurs, et donc d’une gouvernance, qui ne sera pas forcément la même entre une commune, qui a la compétence de gestion des achats alimentaires, et un département, qui doit composer avec plusieurs collèges gérant eux-mêmes leurs achats. D’une manière générale, cette coordination implique des instances formelles ou informelles (comité de pilotage, regroupements, sociétés coopératives d’intérêt collectif…) et des outils (conventions, chartes…). ... Là encore il n’existe pas de modèle- type, chaque collectivité porteuse ou contributrice d’un projet doit pouvoir faire en fonction des acteurs et des problématiques de son territoire.

Par ailleurs, la gouvernance peut permettre de développer des formes de démocratie participative, et donc de participation des citoyens à la conception et à la mise en œuvre d’une politique de restauration collective, et plus largement à une politique alimentaire locale. Cette participation passe par des consultations publiques, l’organisation d’ateliers, des referendums d’initiative populaire, des pétitions, des enquêtes d’opinion… A l’échelle d’un établissement ou d’un service de restauration, il pourra s’agir d’enquêtes de satisfaction auprès des usagers du service, de participation de représentants d’usagers aux conseils d’administration, mais aussi de l’organisation de soirées-débats, des travaux conjoints avec des enseignants, la mise en place d’outils de communication (site internet, facebook, blog…). Mais la démocratie participative ne peut être réduite à la consultation des parties prenantes. Elle implique que ces dernières puissent être force de proposition et participer à la définition même d’une politique ou d’une action, au sein d’un établissement ou de manière plus globale à l’échelle d’une collectivité.

Dans les faits, ni la coordination des acteurs ni la démocratie participative ne sont faciles à mettre en œuvre. Se pose notamment la question des objectifs des instances mises en place (consultatives, décisionnelles ?), de la manière dont les sujets sont mis à l’agenda, dont les objectifs sont définis et dont les décisions sont prises au sein de ces instances. 

La prise en compte des nombreuses initiatives privées, locales, « de terrain » en matière alimentaire est aussi un défi, puisqu’il ne s’agit pas de se substituer à ces initiatives mais de les soutenir dans le cadre d’une stratégie globale. Avec le risque de vouloir trop centraliser les actions et de brider l’innovation. D’autant plus que les acteurs locaux sont souvent des moteurs dans l’identification et la mise à l’agenda des questions relatives à l’alimentation durable, et qu’ils contribuent aussi à faire le lien entre les différentes collectivités et échelons administratifs.

La gouvernance alimentaire inscrite dans l’agenda 21 de la ville de Bordeaux (Gironde)

A Bordeaux, la restauration collective est gérée par le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) Bordeaux-Mérignac qui produit 23 000 repas par jour. Depuis 2009, le SIVU développe une politique d’achat dite « éco citoyenne ». Celle-ci se base sur des impératifs de développement durable et d’achats "éco-responsables" (produits de saison, issus de circuits courts, de filières pratiquant des « prélèvements durables ») et sur l’objectif de valorisation de l’ensemble d’une production agricole. En 2014, 29,60% des produits achetés étaient biologiques, 96,7% des achats de produits carnés et 34% des achats de fruits et légumes étaient régionaux. Face à l'accroissement de la demande en produits biologiques des collectivités du territoire un projet de création d’une légumerie-conserverie facilitant la transformation des produits, est à l'étude dans la métropole bordelaise. Favoriser le maintien et le développement de l’agriculture durable sur le territoire apparait ainsi comme un axe de travail central pour les collectivités du territoire bordelais.

L’Agenda 21 (2009-2014) de la Ville de Bordeaux incluait l'alimentation parmi ses 7 thèmes et fixait, parmi ses 260 mesures, un objectif de 20% de produits biologiques dans la restauration collective d’ici fin 2014. Le forum Agenda 21 d'octobre 2012 a permis de faire apparaître la gouvernance alimentaire comme l’une des caractéristiques principales de la ville durable et a permis à Bordeaux de devenir ville pilote de ce sujet sur recommandation de la DREAL Aquitaine. Depuis lors, la ville et la métropole développent un projet de gouvernance alimentaire territorialisée, en lien avec plusieurs acteurs, entre autres, la DREAL, la DRAAF, le Département de Gironde, le réseau des acheteurs responsables d’Aquitaine, l’International Urban Food Network, l'ARS, le Cerema, Agrisud

Ce projet, qui en est à ses prémices, est porté par la Direction Energie, Ecologie et Développement durable de Bordeaux Métropole dans le cadre de sa stratégie Haute Qualité de Vie. Inscrire et faire porter le projet par la direction en charge de l'Agenda 21 présente deux intérêts pour la collectivité : l’expérimentation et la transversalité du projet. Celui-ci couvre en effet des aspects fonciers (préservation des terres), énergétiques (EnR), économiques (aides de la PAC vers l’agriculture durable) et environnementaux (traitement des déchets, lutte contre le gaspillage alimentaire).  

Pour Bordeaux Métropole, la mise en œuvre d’une gouvernance alimentaire passe par la création d’un Conseil Consultatif de Gouvernance Alimentaire (CCGA), espace de débat pour le territoire de la métropole et de son bassin de vie (départements, région, communes…) qui devrait voir le jour fin 2016. Plus largement, ce CCGA propose d'associer tous ceux qui le souhaitent (acteurs de l’agriculture, de l’alimentation, consommateurs, ...) à des événements et des ateliers sur la thématique alimentaire (trois moments forts ont été organisés ou co-organisés en 2015).