Restauration collective et politique d'achat

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En tant qu’acheteurs, les collectivités et les établissements peuvent agir à la fois pour permettre à leurs convives d’accéder à une alimentation de qualité, et pour offrir un débouché aux fournisseurs de leur territoire. Une politique d’achat peut donc contribuer à favoriser des filières de qualité et de proximité. Nous la distinguons ici d’une politique d’approvisionnement qui fait l’objet d’une autre fiche, en nous concentrant sur les possibilités offertes par le code des marchés publics et sur les stratégies d’achats, et en nous situant du point de vue de l’acheteur public.

Dans notre étude la qualité des produits alimentaires s’entend des produits sous signes officiels d’identification de la qualité et de l’origine (produits issus de l’agriculture biologique, Appellation d’Origine Protégée, Appellation d’Origine Contrôlée, Spécialité Traditionnelle Garantie, Label Rouge), mais aussi de produits issus du commerce équitable, ou répondant à des cahiers des charges garants d’une qualité nutritionnelle, de pratiques sociales et environnementales. Quant à la proximité géographique, il n’existe pas de consensus aujourd’hui pour la définir. En fonction du type de produit (légumes, viandes, produits transformés…) ou du territoire (rural, urbain…), les possibilités de s’approvisionner en produits « locaux » ne seront pas les mêmes pour les établissements et les collectivités. Dès lors il apparait plus judicieux de définir la proximité à partir des besoins d’une cuisine centrale ou d’un restaurant, en fonction des types de produits et du tissu agricole et alimentaire du territoire.

La commande publique est un instrument aux mains des collectivités territoriales mais aussi des établissements qui gèrent leurs achats de manière autonome (hôpitaux, centres pénitenciers, collèges, lycées, établissements d’hébergement pour personnes âgées, etc.). Certains établissements et communes font le choix de concéder tout ou partie du service de restauration (achats, fabrication des repas, livraison) à des sociétés privées de restauration. Grâce au cahier des charges de l’appel d’offres servant à choisir le prestataire, elles peuvent toutefois inclure des critères permettant de favoriser l’achat de produits de qualité et de proximité. Quant aux départements et aux régions, s’ils n’ont pas directement la main sur les achats des collèges et des lycées (sauf dans certains cas de cuisines centrales), ils peuvent fixer les tarifs de la restauration, soutenir la création et/ou l’animation d’une plateforme de commande en ligne pour faciliter l’achat local, mettre en place et/ou gérer des centrales d’achats/groupements de commandes  entre plusieurs établissements. Ils peuvent aussi créer les conditions propices à des achats de qualité et durables [voir la fiche Politique d’approvisionnement].

1. Les possibilités offertes par le droit des marchés publics

En raison des principes fondamentaux du droit de la commande publique, en particulier l’égalité de traitement des candidats, toute mention d’une zone géographique dans un marché est interdite, et les produits sous signes de qualité ou labellisés qui mentionnent une origine sont également prohibés. Ceci est un vrai frein au déploiement des achats de proximité en restauration collective.

 Pour autant, le code des marchés publics offre des marges de manœuvre aux acheteurs publics, des possibilités que des collectivités n’ont pas hésité à combiner entre elles pour parvenir à s’approvisionner sur leur territoire en produits de qualité. Parmi les possibilités offertes par le code des marchés publics pour favoriser la participation des petites entreprises, le développement durable et les circuits courts, on trouve :

L’allotissement

Une collectivité ou un établissement est encouragé à découper son marché en plusieurs lots (article 12 du décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics). Chacun des lots correspond à une catégorie de produits homogènes. Dans le cas des denrées alimentaires, il pourra s’agir de familles de produits, par exemple « viandes et produits carnés surgelés » ou « fruits frais ». Ou encore de lots spécifiques selon la nature des produits, les signes d’identification de la qualité et de l’origine (lot de viande de porc filière lin, lot de légumes biologiques – à condition de ne pas mentionner d’origine). L’allotissement fin des marchés permet non seulement à des « petits faiseurs » de répondre au marché sur un lot spécifique, mais aussi de cibler des entreprises et des producteurs de son territoire en fonction des produits qu’ils proposent.

Le sourcing ou l’identification des candidats potentiels

Pour être efficace, l’allotissement des marchés doit être associé à l’identification des fournisseurs de son territoire ou « sourcing ». Or, depuis la réforme du droit de la commande publique (décret du 25 mars 2016), la consultation préalable d’opérateurs économiques est officiellement encouragée (article 4 du décret). Les acheteurs peuvent donc rencontrer les producteurs et les fournisseurs afin de rédiger des appels d’offre et des cahiers des charges au plus près de leurs contraintes et de leurs possibilités.

Les objectifs de développement durable

L’acheteur public doit tenir compte dans son marché des objectifs de développement durable, que ce soit dans :

  • la définition des besoins (article 5 du Code des Marchés Publics de 2006), par exemple : demander la garantie de fraîcheur/saisonnalité des produits.
  • les spécifications techniques (article 6 du CMP 2006), par exemple : demander un approvisionnement régulier en produits éco labellisés, en produits de saison.
  • les conditions d’exécution du marché (article 14 du CMP 2006), par exemple : réduction des déplacements des véhicules de livraison pour limiter la production des émissions de gaz à effet de serre, traçabilité des produits, livraison en vrac, limitation des petits emballages, réservation d’heures de travail pour des personnes en difficulté sociale et professionnelle.
  • le fait de réserver des marchés à des organisations à caractère social (article 15 CMP 2006).
  • la définition de l’objet du marché, qui peut être l'insertion de publics en difficulté (article 30 du CMP 2006), par exemple : marchés publics de service de qualification et d’insertion professionnelle dont l'objet est l'insertion de publics en difficulté, en s'appuyant éventuellement sur la fourniture de produits alimentaires transformés.

L’introduction de critères

Le code des marchés publics permet à l’acheteur public de fonder la sélection des candidats sur plusieurs critères (article 53 du CMP 2006), qui doivent être non discriminatoires et liés à l’objet du marché. Pour les marchés passés selon une procédure formalisée, l’acheteur doit préciser la pondération de ces critères.

Le décret du 25 mars 2016 (article 62) enrichit ces critères :

« La qualité, y compris la valeur technique et les caractéristiques esthétiques ou fonctionnelles, l'accessibilité, l'apprentissage, la diversité, les conditions de production et de commercialisation, la garantie de la rémunération équitable des producteurs, le caractère innovant, les performances en matière de protection de l'environnement, de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture, d'insertion professionnelle des publics en difficulté, la biodiversité, le bien-être animal. »

=> Parce qu’ils sont relativement larges et imprécis pour certains, ces critères offrent des marges d’interprétation aux acheteurs publics.

Les approvisionnements directs, ou circuits courts sont l’un de ces critères. Une collectivité peut par exemple attribuer des primes lorsque le candidat propose un certain pourcentage de productions sans intermédiaire ou avec un seul intermédiaire. Travailler en circuits courts ne garantit pas un approvisionnement de proximité, mais peut y contribuer.

2. Des stratégies d’achat variées

L’organisation des achats

Parmi les procédures de marché public les plus courantes, on trouve le gré à gré, la procédure adaptée, et la procédure formalisée, qui sont plus ou moins strictes (en termes de mise en concurrence, de publicité, de possibilité de négociation...). Elles dépendent de l’objet de l’achat (fournitures, services) et de la valeur du marché (calculée pour toute la durée du marché et en prenant en compte l’ensemble des lots) :

Seuil

Procédure

Publicité

Commentaires

< 25 000 €

Gré à gré

Publicité non obligatoire, consultation directe des fournisseurs (il est recommandé d’en consulter 3)

 

< 209 000 €

Adaptée

Si marché > 90 000 €, un avis de marché doit être publié au BOAMP ou dans un journal habilité à recevoir des annonces légales (Jal).

L’acheteur définit librement les modalités du marché. Il a la possibilité de négocier avec les candidats une fois les dossiers de candidatures reçues.

≥ 209 000 €

Formalisée

Un avis de marché doit être publié au Journal officiel de l'Union européenne.

 

Les procédures de mise en concurrence à appliquer par l’acheteur public sont liées à des choix d’organisation et de fonctionnement de la restauration collective, qui eux relèvent de la décision des collectivités et des établissements publics. Certains établissements et communes se sont regroupés en centrales d’achats ou en groupements de commande afin de réduire les coûts liés à l’achat des denrées. Pour éviter de se retrouver avec des gros volumes d’achats et moins de marges de manœuvre pour travailler avec des petits producteurs, il est important de s’entendre sur les denrées concernées par la mutualisation des achats, et d’adapter le groupement aux réalités du territoire et aux besoins des établissements [voir la fiche Politique budgétaire].

Toute stratégie d’achat passe aussi par une adaptation de la demande aux contraintes des fournisseurs et vice-versa. Cela implique pour les responsables de restauration de planifier la livraison avec les fournisseurs, de disposer de stocks de dépannage, d’être plus souple dans l’écriture et la réalisation des menus (en cas de mauvaise pêche par exemple), d’expliquer la démarche aux convives.

Ainsi les marchés publics donnent ou imposent un cadre, dans lequel il est possible de développer une stratégie d’achats locaux et durables, nécessitant une bonne connaissance de son territoire et des stratégies de politiques publiques dépassant les seuls objectifs de réduction des coûts ou d’introduction de « 80% d’achats locaux ».

L’utilisation de plateformes de commande en ligne pour faciliter l’achat local

Une stratégie d’achat à l’échelle d’une collectivité passe aussi par le développement d’outils visant à faciliter la mise en relation et donc les commandes entre les établissements et les fournisseurs d’un territoire. Certaines plateformes numériques permettent à des acheteurs de passer directement commande auprès de fournisseurs enregistrés, pour l’instant de gré à gré (Agrilocal). Elles ont l’avantage de mettre en lien des producteurs/fournisseurs et des acheteurs sur des bassins de production/consommation. Ces plateformes numériques, dont certaines sont présentées dans un guide du ministère de l’Agriculture, fonctionnent lorsqu’il existe des ressources humaines pour assurer la maintenance des plateformes, identifier les  fournisseurs et les acheteurs, former les parties prenantes, organiser des rencontres [voir la fiche Politique de ressources humaines].

La politique d’achats de qualité de la ville de Lorient Boucles locales alimentaires

En réponse aux crises alimentaires à la fin des années 1990, en particulier la crise de la vache folle, la ville de Lorient a mis en place progressivement depuis 1999 une politique d'achat favorisant les filières qualité (agriculture biologique, labels rouges, filière LIN, poisson frais,...).

La restauration est organisée en régie municipale, qui produit environ 700 000 repas par an (soit environ 4 000 repas par jour en période scolaire) sur deux sites : la cuisine centrale de Kerletu et le restaurant municipal de l’Orientis. La restauration municipale assure la fourniture de repas aux enfants des écoles maternelles et élémentaires, au restaurant administratif, à deux foyers logement, au portage des repas à domicile et au restaurant scolaire de la ville d'Auray dans le cadre d'un marché public.

En 2015, les produits biologiques représentaient 27,90% des achats de la régie municipale (en valeur financière), les produits label rouge 4,85%, les produits issus des filières Lin 6,46%, les poissons frais 8,18% et  9,60% sont issus de circuits courts.  90,41% des achats de la restauration municipale viennent du département et des départements limitrophes.

Pour parvenir à servir des produits de qualité dans ses établissements, un important travail d’identification des fournisseurs a été nécessaire, avec l’appui du Groupement des Agriculteurs Biologiques du Morbihan (GAB 56), d'Inter Bio Bretagne et de Lorient Agglomération. La chambre d'agriculture plus en recule au début de la démarche est intervenue par la suite, notamment dans le cadre du travail réalisé sur les circuits courts. Durant un an, le GAB 56 a accompagné la commune pour l’organisation de formations du personnel, la sensibilisation auprès du personnel et des convives, l’organisation des marchés.  La commune organise également des « visites de terrain »  pour ses agents afin de leur faire connaître les filières qualité, les fournisseurs et le monde agricole auprès desquels la régie municipale s’approvisionne.  

Elle a procédé à un allotissement fin de ses marchés, actuellement divisés en 32 lots pour la période 2014-2017 (marchés d’un an renouvelables 3 fois). Plusieurs lots sont bio, réservés aux circuits courts et aux produits labellisés ou à la filière lin. La commune a également introduit des spécifications dans ses marchés (conditionnement des produits laitiers en seaux, yaourts sucrés à moins de 7%), qui lui permettent de cibler certains fournisseurs. Enfin, la planification des achats est également une des clés de la politique d’achat de Lorient.

Pour calculer ce pourcentage, la collectivité a pris en compte le siège de l'entreprise fournisseur.

Acheter la protection de la ressource en eau : le marché expérimental de la ville de Rennes et de la collectivité Eau du Bassin Rennais

Confrontée à la pollution des eaux des zones de captage dont elle a la charge, la collectivité Eau du bassin rennais (EBR), syndicat qui produit et distribue l'eau potable aux habitants des 43 communes de Rennes Métropole et de 13 autres communes, a entrepris de développer une politique de prévention à destination des agriculteurs situés sur les bassins versants. Pour compléter les mesures d’incitation « classiques » (subventions, mesures agro-environnementales), la collectivité a eu l’idée d’utiliser le levier de la restauration collective comme débouché pour les agriculteurs situés sur les bassins versants, afin de les inciter à adopter ou à approfondir des pratiques environnementales vertueuses. 

EBR et la ville de Rennes ont donc lancé un marché expérimental en groupement en 2015 pour un montant de 50 000€ par an sur trois ans, et un nombre limité de produits (2 lots, produits laitiers et viande de porc). L’objet de ce marché est "la fourniture de denrées alimentaires dont les modes de production favorisent la protection de la ressource en eau du bassin rennais". Le classement des candidats s'effectue selon 3 critères : 50% pour la durabilité, 30% pour la qualité organoleptique et technique du produit, 20% pour le prix. Cette solution juridique permet d'acheter des denrées alimentaires auprès de fournisseurs situés sur un territoire géographique ciblé, les bassins versants d'alimentation en eau potable du bassin rennais, en évitant l'écueil de l'interdiction du "localisme" posé par le principe de libre accès à la commande publique. En contrepartie d'un engagement  des exploitations (3 actuellement) à faire progresser leur système de production pour qu'il soit plus compatible avec les objectifs de qualité des eaux, la restauration collective de Rennes achète leurs productions. Les prix sont déconnectés des cours des marchés mondiaux et nationaux, mais déclarés fermes et définitifs pour la durée du marché, tout en prévoyant une clause de révision en cas de situation économique particulière. Un "bonus" sur le prix est accordé par la collectivité Eau du Bassin Rennais en fonction de l'ambition de progrès que se fixe le producteur (article 17 du CMP).

EBR, la ville de Rennes et Rennes Métropole souhaitent à l’avenir pouvoir étendre ce type de marché à d’autres agriculteurs et à d’autres restaurations collectives. Le potentiel de production et de consommation est important, puisque 2 200 agriculteurs sont actuellement en activité sur le territoire de production de l’eau, et que 56 communes sont desservies par le réseau d’approvisionnement de la collectivité EBR (43 communes de Rennes Métropole et 13 autres en périphérie).

Mettre en relation une offre et une demande locale tout en accompagnant les agriculteurs : les politiques des départements de la Drôme et du Puy de Dôme et l’outil « Agrilocal »

Le conseil départemental de la Drôme a créé et développé en 2011 une plateforme de commande en ligne « Agrilocal », rejoint en 2012 par le département du Puy-de-Dôme. Né du besoin pour des établissements de pouvoir identifier des fournisseurs sur le territoire l'outil, dont l’utilisation est gratuite, permet de mettre en lien des fournisseurs locaux et des acheteurs publics ayant une mission de restauration collective.

Agrilocal est une plateforme virtuelle de mise en relation entre les acheteurs publics de la restauration collective (collèges, écoles primaires, maisons de retraite, lycées, etc.) et des producteurs agricoles locaux, sans intermédiaire, et dans le respect des règles de la commande publique.

Les acheteurs publics et privés (restaurants, hôtels restaurants, village vacances engagés dans des démarches qualité) de la restauration collective du département peuvent s’inscrire sur le site. Chaque établissement inscrit peut émettre une consultation, dans le cadre d’un marché de gré à gré (< 25 000€), qui est publiée sur la plateforme et envoyée par sms et par email aux fournisseurs locaux susceptibles de répondre positivement à cette demande.

Les agriculteurs faisant de la transformation à la ferme, les artisans (bouchers, boulangers…), les entreprises locales (coopératives, grossistes, entreprises agroalimentaires) peuvent demander à créer un compte. Tout autre fournisseur, même extérieur au département utilisateur, peut avoir accès aux consultations et y répondre.

Tout acheteur ou fournisseur inscrit sur Agrilocal est géo-localisé. Dans ce système, qui permet notamment à des petites communes ou établissements de se fournir dans le respect du code des marchés publics, ce sont les fournisseurs qui assurent la livraison.

Les services de l’enseignement et de l’agriculture travaillent de concert dans les deux départements. Dès lors, les politiques agricoles de la Drôme et du Puy de Dôme sont pour partie pensées en lien avec la politique de restauration, et vice-versa. La mise en relation des fournisseurs et des acheteurs s’accompagne d’aides à l’installation, à la transformation, à la vente à la ferme, au développement de signes de qualités. A côté de l’outil numérique, un chargé de mission s’occupe de l’animation de la politique et travaille auprès des agriculteurs, des gestionnaires, des agents de cuisine, pour les former, les sensibiliser, faire remonter leurs difficultés et assurer la pérennité de la démarche. Des partenariats avec les chambres d’agriculture permettent d’assurer une animation auprès des fournisseurs.

Pour plus d'informations : www.agrilocal.fr